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試論政協民主監督的強化與完善——與人大法律監督相比較

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發布時間:2014年10月23日 來源:溫州學刊

  摘要:民主監督與法律監督作為兩種監督形式,有其各自的特點和優勢,對比法律監督,民主監督存在著支撐不足、范圍太廣、形式較散、層次不高、特色不足、實效不佳、保障不力等問題,必須借鑒法律監督,明確加強和完善民主監督的總體原則,從而完善民主監督的權利義務、規范民主監督的各項機制、突出民主監督的實際效果、強化民主監督的相關保障,來推動社會主義協商民主制度的新發展。

  關鍵詞:民主監督;法律監督;強化;完善

  作者簡介:葉繁,溫州市政協研究室調研處副主任科員

  政協的民主監督與人大的法律監督都是我國社會主義監督體系的重要組成部分,涉及我國政治、經濟、文化和社會生活的方方面面。然而,對比法律監督近年來的不斷發展,民主監督在實踐中還顯得比較薄弱,作用和優勢還難以完全發揮。以人大法律監督為參照,分析民主監督存在的問題,借鑒法律監督優勢探討民主監督的強化與完善,不失為一種理論與實踐結合的務實策略。

  一、理論上分析,民主監督與法律監督各有特點

  在中國特色社會主義監督體系中,政協民主監督與人大法律監督都屬于高層次的監督,它們各有特點和作用。

  (一)民主監督和法律監督的概念。《政協章程》規定:民主監督是對國家憲法、法律和法規的實施,重大方針政策的貫徹執行、國家機關及其工作人員的工作,通過建議和批評進行監督。《中共中央關于加強人民政協工作的意見》也指出:人民政協的民主監督是我國社會主義監督體系的重要組成部分,是在堅持四項基本原則的基礎上通過提出意見、批評、建議的方式進行的政治監督。而法律監督則是指各級人民代表大會及其常委會為全面保證國家法律的實施和維護人民的根本利益,對由它產生的國家機關實施的檢查、調查、督促、糾正、處理的強制性權力。人大法律監督以《憲法》、各級人大的《組織法》、《監督法》、《代表法》為依據,具有包括憲法在內的最高約束力和強制力。

  (二)兩種監督之區別。政協民主監督與人大法律監督相比較具有以下本質區別:一是主體不同。法律監督的主體是特定的,是權力機關依法開展的一項監督,屬于國家性監督。而政協民主監督的主體是參加人民政協的各黨派、團體和各族各界人士,屬于非特定主體的監督。二是對象不同。法律監督的對象是立法、司法和執法機關及其公職人員。而政協民主監督的對象比法律監督的對象范圍廣。三是性質不同。法律監督的監督權是憲法和法律直接賦予的,是一項法定權力。而政協民主監督的監督權是參加政協的各黨派團體、各族各界人士監督權利的派生,它沒直接規定在憲法和法律的條文里,而是體現在政協的章程中。四是內容不同。法律監督是對特定的國家機關及其工作人員的立法、司法和執法活動進行監督。而政協民主監督則是著重從政治角度,幫助執政黨從政治上處理問題,協調各種社會關系。

  二、實踐中對比,民主監督仍有諸多不足

  隨著社會主義法律體系的初步建成,人大法律監督在體制、機制上逐步完善且富有成效,而民主監督的發展卻顯得較為滯后。以法律監督為參照,民主監督存在以下六個方面的問題:

  (一)依據不足。對比法律監督,民主監督法律和政策支撐明顯不足,在法律支撐上它甚至比不上行政監督、司法監督、黨內監督。如《憲法》明確且全方位地賦予了各級人大的法律監督權,但卻沒有明確民主監督權。政策支撐上,目前只有《政協章程》和《中共中央關于加強人民政協工作的意見》規定了監督的內容,對如何監督、監督效果都沒有予以明確。除此之外,僅有《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》簡要明確了民主監督的實施方式,但作為一部內部規定,很難具有較強的約束力。同時,對監督行為的保護上,人大代表在行使監督權時受法律保護,而民主監督卻缺少相應的規定,如近年來湖南邵陽、云南昭通等地連續發生多起政協委員因監督而遭打擊報復的事件。

  (二)范圍太廣。《政協章程》和《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》明確民主監督的范圍幾乎涵蓋了國家政治、經濟、社會、文化等方方面面,比法律監督的范圍更大、更廣。然而,這也在一定程度上導致監督缺乏針對性。如《監督法》將人大法律監督規定為四章二十條,僅聽取和審議“一府兩院”專項工作報告就規定了六個具體方面,而政協民主監督卻缺乏相應的詳細規定,導致在監督時重點不突出、隨意性較強。同時,范圍太廣也影響了監督延續性,如法律監督每年的重點議題往往都是“一府兩院”的工作,而民主監督議題缺在“走馬觀花”,最終影響了監督的效果。

  (三)形式較散。法律監督的主要形式有:審查、檢查、質詢、詢問、調查等五類,分別針對不同的監督事項采取不同的監督措施。而《政協全國委員會關于政治協商、民主監督、參政議政的規定》中對監督形式的規定缺乏可操作性。實踐中,各級政協組織也普遍存在“民主監督參政化、協商化”的傾向,即民主監督以建議形式反映較多、以批評形式反映較少。在監督方式上,民主監督普遍存在著“自己搭臺唱獨角戲”的問題,這與近年來人大圍繞審查和質詢不斷推出約請被監督對象參與監督的新方式、新舉措(如預算執行中審查、政策實施中質詢)形成較大反差。此外,一些監督流于形式,如是特約監督員制度,存在著人員選任由被監督單位決定、范圍由被監督單位指定、經費由被監督單位控制的問題,造成監督滯后。

  (四)特色不足。法律監督的特色是強制性。而民主監督卻沒發揮應有的特色。一是政治性不強,尚未形成執政黨與參政黨之間的監督與被監督的良好氛圍。民主監督大多集中于對政府及其部門的監督,幾乎沒有開展對執政黨的監督,僅以反腐敗工作為例,幾乎沒有因被民主監督而被查處的干部。二是界別性不突出,民主監督多以主席會議、常委會議、各專委會會議形式實施,缺乏界別監督及界別間的聯合監督,界別的作用不能完全發揮。三是層次性不高。不能體現政協“智力密集、人才薈萃”的優勢,特別是近年來一些單位在開展民主評議過程中走過場,民主評議質量不高等問題。此外,人大法律監督大多都是關乎國計民生的大事。而民主監督在監督內容上“抓小放大”的問題普遍存在。在一些地方,即使是很細微的部門性工作,如城市綠化也需“勞駕”政協開展監督。特別是近年來政協民主監督的新形勢,如電視問政、網絡問政等,其監督對象更是一些“雞毛蒜皮”的事項。

  (五)實效不佳。相對于法律監督的制裁性,民主監督的無論形式上還是效果上的影響力都明顯不足。以形式看,人大監督往往以詢問會、質詢會的形式召開,而民主監督則往往開成“通報會”、座談會,而且存在著很多對口聯系走過場,決策、財政預算和重要人事任免等通常是即將公布之時,才與政協協商。以結果看,對監督中發現的問題,缺乏后續的督查和問責措施,一些部門對意見和建議不重視,僅以一紙公文回復了事。近年來,幾乎沒有發生因對民主監督發現的問題不作為或民主評議不通過而被追責的案例。

  (六)保障不力。相比人大代表由選舉產生,政協委員的協商產生雖能解決代表性問題,但導致了部分履職能力不強委員的產生,他們的提案質量不高、內容千篇一律。還有部分政府部門的領導被“安排”為政協委員,既當運動員又當裁判員,必然影響監督質量。據調查,部門領導較為集中的特邀界別往往是開展監督工作最少的界別。

  三、從全局謀劃,進一步完善民主監督

  中共十八大指出,社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式,要健全社會主義協商民主制度,充分發揮人民政協作為協商民主的重要渠道作用。各級政協組織應當借鑒人大法律監督優勢,強化和完善民主監督,使社會主義協商民主永葆生機活力。

  (一)強化與完善民主監督的總原則。強化和完善民主監督必須明確總體方向、把握總體原則,確保民主監督不走樣、不變味。

  1、民主監督不能法制化。當前,對于完善政協民主監督,學界提出了不少建議和意見。建議實行民主監督法制化是一種較為普遍的觀點,該觀點要求以全方位的法制化來保障民主監督權的行使,要求民主監督享有與人大法律監督相對應的強制效力。然而,筆者認為,既然民主監督在性質上是有別于人大法律監督,其政治監督和非權力性監督的屬性決定了在探索實現政協民主監督有效性的形式問題上不能搞所謂的民主監督法制化。主要理由如下:

  一是基于法的功能。一方面,法是統治階級制訂的調整某種社會關系的規則,然而民主監督所調整的執政黨與參政黨的關系是黨際關系,不屬于法應當調整的范圍。另一方面,法調整的范疇大多屬于其他和諧手段如道德、自治等所不能調整,才需動用法律強制手段。而民主監督恰恰反映的是一種執政黨的政治自覺,在當前中國共產黨執政日趨成熟,政治日趨開明的時代背景下,沒必要也不至于要用法制化手段去刻意抬高民主監督,反而,搞民主監督法制化其實就是一種政治上的不自信和自我的矮化。

  二是基于中國特色政治制度。我國的政治制度不同于西方的兩院制、兩黨制或多黨制,民主監督與法律監督在不同的領域發揮不同的作用,法律監督體現剛性,民主監督更側重于柔性,剛柔相濟、以德治國。因此,應以發揚民主和完善機制作為加強民主監督有效性的基本價值取向,而不是力圖去增強民主監督的“剛性”。否則,就會改變我國政協民主監督的性質,民主監督會成為“另類”的法律監督,不但打破了現有監督體系的平衡,稍有不慎還會使人大、政協制度成為西方的“兩院制”,民主黨派和共產黨之間也不再是參政與執政關系,“肝膽相照、榮辱與共”的密切關系也將破裂,從而使多黨合作中的民主監督變成西方多黨制中的互相攻擊和制約,這對我國多黨合作的健康發展和社會主義民主政治的順利推進是極其有害的。

  三是基于民主監督的定位。筆者認為,民主監督的基本功能是:匯集密集智力服務頂層設計,紓解社情民意協調各方關系,即:竭盡各黨派、團體及全體委員的政治智慧和專業所長,達到不戰而屈人之兵、化干戈為玉帛的目的。而一旦實行民主監督法制化,就會使得行使民主監督權的各方過分依賴法律強制力去實現民主監督的目的,其后果是不但沒有更好地為頂層設計獻計出力,也會激化社會矛盾,影響安定團結的政治局面。

  因此,對于民主監督而言,監督是民主的題中應有之義,也是民主的體現和保障,民主是監督的基礎和前提,也是實現和搞好監督的根本條件。在某種意義上講,民主的程度決定著監督的程度,監督的水平反映著民主的水平,實現民主監督的應有價值不能簡單地依靠法制化。

  2、必須始終發揮自身特色。必須始終堅持政協的自身特色不動搖。一是堅持政治性。必須從政治監督的高度認識民主監督的重要性,從機制建設上側重與完善黨際監督的相關制度,保障民主黨派對執政黨的監督權,明確執政黨自覺接受監督的相關規定,進而形成良好的相互監督氛圍。二是堅持界別性。從機制上、規范上和保障上充分調動界別參與民主監督工作、發揮民主監督優勢的積極性和主動性,如以界別為單位或多個界別間聯合對本界別熟悉的突出問題開展監督,提出更專業、更具針對性的意見和建議。三是堅持協調性。政協民主監督更應發揮“柔”性特點,如通過決策實施之前的民主監督及時反映各方意愿,化解社會矛盾,協調各類關系,又如將社會各界的利益訴求和群眾亟待解決的熱點問題通過民主監督及時反饋給黨委政府以引起足夠重視。四是堅持重點性。必須改變當前部分單位開展民主監督“求量不求質”的不良傾向,將民主監督的重點集中到政黨監督、決策監督和突出問題監督上來,通過民主監督及時糾正黨委政府重大決策部署上存在的問題、解決影響社會穩定的熱點、難點問題,進一步提高民主監督的影響力。五是堅持主體性。除了發揮政協組織在民主監督中的主體作用外,要借鑒人大代表個體監督的經驗,通過機制引領、素質提升、強化激勵、措施保障推動大力推動委員個體監督,創造委員個人或委員聯合積極監督、勇于監督、敢于監督、真心監督的良好氛圍。六是堅持創新性。應不斷適應工作的新形勢、新任務、新要求,堅持創新機制、創新載體、創新方法、創新渠道,為民主監督尋求更為有力的方式方法、更為便捷的程序手段、更為廣闊的發展空間,推進政協事業不斷向前發展。

  (二)強化與完善民主監督的具體路徑。應當充分借鑒人大法律監督的成功經驗,從機制、規范、載體、保障等方面不斷強化與完善民主監督。

  1、完善民主監督的權利義務。政協民主監督雖不能走法制化的路子,但必須如人大監督一樣明確民主監督的地位、權利范圍、如何行使及被監督者的義務等,確保監督有據可依、有章可循。如時機成熟的情況下,建議將民主監督制度在《憲法》中予以明確,并規定國家機關必須認真、虛心接受民主監督。為體現政治自覺,還要將接受民主監督作為共產黨黨組織和黨員的義務寫入《黨章,》適時以中共中央名義出臺關于加強民主監督的有關決定,將民主監督從政協內部提升到中共黨內法的層面,并明確民主監督的定義、范圍、形式、載體、程序,開展民主監督時所享有的權利,各級黨委接受民主監督應承擔的具體義務等。此外,從黨紀、政紀層面確立民主監督的嚴肅性,要將不接受民主監督作為黨員干部構成重大違紀的重要構成要件之一寫入《中國共產黨紀律處分條例》,并對民主監督態度不端正、拒絕民主監督、民主評議不通過、打擊報復民主監督人員的黨員干部要予以黨紀政紀處分。

  2、規范民主監督的各項機制。進一步強化與完善民主監督相關的機制,確保民主監督有序、有效推進。一是規范知情機制。保障知情權是開展民主監督的必要前提,要借鑒人大法律監督,確保知情在民主監督之前。明確知情范圍,建議凡屬于《政協章程》規定的民主監督范圍的內容都要讓政協組織、各界別及全體委員及時知曉。明確知情途徑,暢通知情渠道,如建議規定政協組織及其委員享有民主監督范圍內事項的查詢權、了解權和問詢權,有關部門不得以保密等為借口拒絕,特別是黨委工作也要及時通報,如黨委全會報告要向政協常委會征求意見,保障黨際監督的知情權。建立知情平臺,有關單位對民主監督范圍的事項要及時通過網絡、點子郵件等現代傳播方式發送給政協組織及相關委員,有條件的單位應開通專用平臺和聯絡方式,供政協組織和委員了解情況。規范知情時限,要充分保障政協組織和委員知情的時間,如對接受民主監督的事項必須在接受監督前七日提交書面材料,情況緊急的不得少于三日,確保民主監督的質量。二是完善監督形式。進一步強化和完善現有的監督形式,進一步提升監督的實效。要對現有的各種監督方式從內容、監督方式上予以規范,提高監督的廣度與深度。要分層次開展監督,如政協全會、主席會議、常委會議的監督重點要突出全局性,如對執政黨以及黨委政府重大決策部署的監督,視察、專項監督要突出針對性、連貫性,如對某一重大工程建設或某一項改革開展連續性監督。提案、反映社情民意要突出民意性,將群眾所期盼解決的社會熱點問題和呼聲及時傳遞給黨委政府。同時,要改變當前以協商、議政代替監督的方式,對于重大事項的監督,部門主要負責人(即使是任當地黨委常委的重要崗位主要負責人)也必須到場。在接受監督方式上必須改變當前通報會、協商會、座談會等由被監督方主導的局面,規定被監督單位必須認真接受監督,對委員提出的意見、建議原則上要當場回應并做出限期改正的承諾,不得推諉扯皮。三要創新監督方法。近年來,各級政協民主監督創新方法不少,如委派民主監督員、開展民主評議及與輿論監督相結合開辦媒體問政類欄目,但往往“曇花一現”。建議在創新民主監督新方法的過程中,要立足現有創新形式,求質不求量,借鑒人大法律監督經驗,抓住若干有效形式做足做深,務求實效。如完善民主監督員的機制建設,組成若干民主監督員小組對業務相近的若干部門開展民主監督,擴大民主監督員的自由度,規定民主監督員列席被監督單位黨委或行政辦公會議并對某些重大事項享有建議權,參加被監督單位的接訪工作,對被監督單位作風建設開展監察等,確保監督實現預期目標。又如制訂民主評議的科學評判標準,規定民主評議必須由聽取被監督單位匯報、明察暗訪、群眾滿意度調查、整改落實情況等方面組成,以量化考核評判被監督單位工作。還有網絡、電視類問政欄目要盡可能走出演播室,成為中國特色“廣場民主”的主要載體,化解群眾與政府間的隔閡。此外,要探索民主監督與法律監督、司法監督、行政監督相互聯合的新途徑,從不同角度對事關經濟社會發展的重大事項進行綜合“問診”,形成監督合力。

  3、突出民主監督的實際效果。一是建立落實反饋機制。規定:凡積極可行的意見、方案,應該責成有關部門迅速付諸實踐,并及時向政協組織反映實施情況,對不能采取的意見和建議,也要說明情況和理由。如視察、提案、反映社情民意都應由事權單位都應及時反饋。二是建立督辦追責機制。有關部門對民主監督的批評和意見,應當引起重視,提出相應的整改方案和意見,政協各專委會要對黨政部門整改過程進行再監督、保證民主監督的效果。另外,對于長期不作答復或者做出敷衍應付答復的單位或部門,人民政協可以通過發咨詢督辦通知書的方式,通知有關單位領導到政協的有關會議上接受詢問,督促其認真辦理。對于一些拒不承認錯誤、頂著不辦的單位和部門,政協專委會可以要求由其上級主管機關追究責任,進行處理等。

  4、構建民主監督的各類保障。一是組織保障。建議在政協機構中設置專門的民主監督委員會。由政協授權組建,直屬政協委員會,并向常委會負責,獨立行使職權。主要職責有:負責審查每年的民主監督議題、針對具體議題組織民主監督、負責民主監督意見的落實、交辦,并對對黨政機關及其工作人員進行監督,對接受民主監督失職違法者有權提出監察建議等,防止民主監督的盲目性、隨意性。同時,在民主監督委員會的領導下,在各黨派、團體中建立若干監督小組,并設專職監督負,從而形成政協民主監督的體系和網絡。這種權力制約模式將使人民政協的民主監督真正落到實處。二是素質保障。優化委員的協商產生制度,將民主監督能力作為產生委員的前提條件。嚴格考核,每年表彰一批民主監督先進委員,并作為委員連任的條件之一。試行委員退出機制,淘汰一批民主監督不力的“混日子”委員,進一步減少政協委員中政府部門負責人的比例,確保監督質量。此外,各級政協機關要經常性地開展民主監督的培訓、教育活動,確保各界別和全體委員監督時有的放矢。三是考核保障。應將對政協民主監督的落實情況,納入對各級黨委政府黨的建設的考核內容,必要情況下實行“一票否決制”,以保障民主監督的順利開展。四是權利保障。建議相關法律、法規要賦予政協委員開展民主監督時的司法豁免權,切實保障政協委員的各項權利,嚴肅處理各類打擊報復行為,確保民主監督的嚴肅性。

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